Notizie
CDS AP confronto a coppie
Confronto a coppie: le ultime indicazioni dell’Adunanza Plenaria CdS
Il Consiglio di Stato, in Adunanza Plenaria, è stato chiamato ad esprimersi su un tema cruciale all’interno del procedimento ad evidenza pubblica di scelta del contraente che è rappresentato dal metodo di valutazione da parte dei Commissari di gara. Il rinvio è stato determinato dalla sussistenza di “un contrasto di giurisprudenza sul punto, e soprattutto l’esistenza di una residua zona d’ombra nella ricostruzione dei principi applicabili alla valutazione dei profili qualitativi dell’offerta tecnica”, tenuto conto, inoltre, della “vasta incidenza nel contenzioso in materia di appalti pubblici” (in questo senso, Consiglio di Stato, sez. III, 30.06.2022 n. 5407 ord.).
L’iter logico della Corte pone l’attenzione sul delicato rapporto tra gli aspetti della collegialità o della individualità delle valutazioni, considerato che i due metodi contemplati dalle linee guida per l’attribuzione del punteggio (i. diretta attribuzione di un punteggio numerico, ii. grado di preferenza a seguito di un confronto a coppie) individuano un modus operandi che si snoda in una fase iniziale in cui i commissari operano singolarmente nell’assegnazione dei coefficienti rispetto agli elementi qualitativi dell’offerta, successivamente gli stessi assumono collegialmente una funzione di sintesi, volta al calcolo della media dei coefficienti assegnati dai singoli.
La sentenza n. 16 del 14/12/2022 assume grande interesse per gli operatori del settore anche in considerazione dei numerosi approfondimenti e chiarimenti in termini di ricostruzione nomofilattica ed operativa, che di seguito si analizzano.
1. Quesiti
I quesiti posti dalla Sezione rimettente, dopo attenta disamina dei diversi orientamenti, sono stati i seguenti:
a) se, nell’ambito della valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, i commissari, cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, possano confrontarsi tra loro e concordare liberamente il punteggio da attribuire, salvo declinarlo poi individualmente, ovvero se ciò costituisca una surrettizia introduzione del principio di collegialità in valutazioni che devono essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, di natura esclusivamente individuale;
b) se le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma della preferenza o del coefficiente numerico non comparativo, debbano essere oggetto di specifica verbalizzazione, o se le stesse possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione.
2. Principi enunciati dalla Corte
2.a Contratti pubblici - Appalto - Valutazione offerte tecniche – Attribuzione del punteggio da parte della commissione.
a) nel diritto dei contratti pubblici, i commissari di gara cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, quando procedono alla valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, possono confrontarsi tra loro in ordine a tali elementi prima di attribuire individualmente il punteggio alle offerte, purché tale confronto non si presti ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità, con la formulazione di punteggi precostituiti ex ante, laddove tali valutazioni debbano essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, anzitutto di natura esclusivamente individuale;
2.b Metodo del confronto a coppie
b) con riferimento al metodo del confronto a coppie, in particolare, l’assegnazione di punteggi tutti o in larga parte identici e non differenziati da parte dei tutti i commissari annulla l’individualità della valutazione che, anche a seguito della valutazione collegiale, in una prima fase deve necessariamente mantenere una distinguibile autonomia preferenziale nel confronto tra la singola offerta e le altre in modo da garantire l’assegnazione di coefficienti non meramente ripetitivi e il funzionamento stesso del confronto a coppie;
2.c Metodo della valutazione discrezionale delle singole offerte
c) le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente numerico non comparativo, possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale, in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione, mentre per il confronto a coppie la manifestazione della preferenza è e deve essere anzitutto in una prima fase individuale, nel senso sopra precisato, e in quanto tale individualmente espressa e risultante dalla verbalizzazione.
3. Sintesi dei motivi della decisione
La Corte, come di consueto, offre una ricognizione puntuale della normativa, anche in chiave storica, sottolineando che il procedimento valutativo delle offerte tecniche non è compiutamente delineato dal D. Lgs. 50/2016, in particolare dall’art. 95, né è del tutto completato, stante il valore non vincolante delle stesse, dalle Linee Guida Anac n. 2/2016 (emanate a seguito dell’abrogazione del D.P.R. n. 207/2010). Pertanto attualmente, nella prassi, i metodi di valutazione sono essenzialmente due:
- l’attribuzione discrezionale di un coefficiente (da moltiplicare poi per il punteggio massimo attribuibile in relazione al criterio), variabile tra zero e uno, da parte di ciascun commissario di gara;
- il ‘confronto a coppie’ tra le offerte presentate, da parte di ciascun commissario di gara.
Il primo sistema prevede che venga attribuito un punteggio a ciascun progetto da parte di ogni commissario, fornendo adeguata motivazione della scelta operata in relazione ad ogni singolo criterio o sub criterio, i cui profili di valutazione devono essere analiticamente e concretamente enunciati dalla stazione appaltante.
Il secondo criterio, più adatto alle gare con presenza di numerose candidature, consente di ridurre il livello di discrezionalità nell’attribuzione dei punteggi, in quanto la selezione, espressa in forma numerica da ciascun commissario, è svolta in termini strettamente relativi, ponendo un’offerta in raffronto – due a due – con ogni altro progetto in gara. Pertanto, come rileva la Corte, “la metodologia in questione non mira ad una ponderazione atomistica di ogni singola offerta rispetto a standard ideali, ma tende ad una graduazione comparativa delle varie proposte dei concorrenti mediante l’attribuzione di coefficienti numerici nell’ambito di ripetuti “confronti a due”, con la conseguenza che il sindacato giurisdizionale incontra forti limitazioni e non può sovrapporsi a valutazioni di merito spettanti all’amministrazione, salvi i casi di un uso distorto, logicamente incongruo, irrazionale del metodo in parola, che è, però, preciso onere dell’interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera (e fisiologica) non condivisibilità del giudizio comparativo, bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica (cfr. Cons. St., sez. III, 29 maggio 2020, n. 3401, e Cons. St., sez. III, 3 febbraio 2017, n. 476).”
Sul piano operativo, costruita la “matrice”, con un numero di righe e di colonne pari al numero dei concorrenti meno uno, analizzate e confrontate le offerte due a due, in relazione ad ogni criterio o sub-criterio, l’assegnazione dei punteggi in termini di grado di preferenza (variabili da 1 a 6, eventualmente utilizzando anche valori intermedi) deve avvenire necessariamente in modo autonomo ed individuale da parte di ciascun componente della commissione giudicatrice. Ciò non esclude la possibilità di una preventiva discussione all’interno dell’organo di valutazione, ma essa “deve servire a migliorare l’espressione della preferenza individuale, a renderla più ponderata, approfondita e responsabile, nello scambio di informazioni e di vedute sulle qualità tecniche delle offerte, non già ad appiattirla e a renderla indistinguibile da quella degli altri.”
Le operazioni del collegio di valutazione, inoltre, devono essere correttamente verbalizzate, sebbene non esista un preciso onere normativo, in virtù dei principi di tracciabilità e trasparenza enunciati dal considerando n. 90, punto 3, e n. 126 della Direttiva 2014/24/UE, attraverso la compilazione distinta della matrice completa o della tabella triangolare ad opera di ciascun commissario. D’altro canto, viene sottolineato, che tale circostanza rappresenta “una condizione necessaria, ma non sufficiente per la trasparenza delle operazioni e la razionalità del metodo, se poi la coincidenza delle preferenze e l’indistinzione dei singoli giudizi annullano quella irriducibile individualità che, nella prima fase del ‘confronto a coppie’, deve necessariamente contraddistinguere il giudizio del singolo commissario.”
In conclusione, l’attestazione dell’osservanza puramente formale del criterio non può sanare un’eventuale contraddittorietà e illogicità rintracciabile sul piano sostanziale, secondo il prudente apprezzamento del Giudice, il quale, alla luce dei principi di diritto esposti, sarà chiamato a valutare se, nel caso di specie, le attività della commissione giudicatrice siano state svolte correttamente, nonostante la ripetizione dei medesimi punteggi, innumerevoli volte, tenuto conto anche di tutte le ulteriori circostanze concrete.
